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行政机关不履行复议决定如何救济

关注:3066发表时间:2019-04-02 10:00:47


当行政相对人或相关人对行政机关的行政行为不服时,可以申请行政复议,对于行政复议决定,一经生效,申请人与被申请人都应当依法履行。

如果行政机关不履行行政复议决定,复议申请人又有哪些救济手段?除了向复议机关进行举报,是否还有其他途径?

如果对复议机关关于举报行为的答复不服,又是否可以针对该回复再次申请行政复议?

裁判要旨

对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的应当如何救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。行政复议申请人对该行为的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。


案情简介

1. 李丹英认为田园社区居民选举委员会违反国家法律规定,侵犯其被选举权,向武汉市江岸区人民政府(以下简称江岸区政府)举报要求查处。后江岸区政府不作为,李丹英向武汉市人民政府(以下简称武汉市政府)提起行政复议。

2. 武汉市政府作出武政复决〔2016〕第198号复议决定,责令江岸区政府对李丹英的举报进行处理并回告,但江岸区政府仍不履行该复议决定。

3. 2016年11月21日,李丹英向武汉市政府提交举报信,举报江岸区政府不作为违法,请武汉市政府责令江岸区政府履行职责并查处相关人员的违法行为。

4. 2016年12月12日,武汉市政府作出《关于李丹英同志的回复》。李丹英认为该回复侵犯其合法权益,遂向湖北省政府申请复议。

5. 湖北省政府作出鄂政复决〔2017〕26号《不予受理行政复议申请决定书》,认定李丹英申请事项属信访事项,不予受理李丹英的复议申请。

6. 李丹英对湖北省政府作出的决定不服,向湖北省武汉市中级人民法院提起行政诉讼。


审理经过

武汉中院一审认为:

李丹英与江岸区政府不履行法定职责的争议已经过武汉市政府行政复议。此后,李丹英以举报信方式再次向武汉市政府举报江岸区政府不作为并要求查处相关责任人,该举报行为属于《信访条例》第二条规定的信访行为武汉市政府对该信访事项作出的回复,不属于《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条规定的行政复议范围,李丹英就该信访事项不具有申请行政复议的权利。另一方面,《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中规定,“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格”。但本案中,李丹英并非举报“违法行为人”,而是举报行政机关违法。依照法律规定,若行政机关存在违法行为,李丹英可直接通过行政复议、行政诉讼的方式获得救济。其要求上级行政机关基于内部监督管理关系查处下级行政机关的违法行为,进而对上级行政机关的监督管理行为提起复议和诉讼,对于李丹英的权利保护既不经济也不直接,且易形成诉累。因此,本案中李丹英向湖北省政府提起复议要求武汉市政府查处江岸区政府不作为行为并追究相关人员责任,继而又针对湖北省政府不予受理其复议申请提起行政诉讼,缺乏权利保护的必要性和实效性。

综上,李丹英向湖北省政府提出的复议申请不属于行政复议受案范围,湖北省政府不予受理其申请对其权利义务不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项、第二款的规定,作出(2017)鄂01行初162号行政裁定,驳回李丹英的起诉


李丹英不服,提起上诉。


湖北高院二审认为:

李丹英此次向武汉市政府提交举报信的实质是要求解决其诉江岸区政府不履行监督依法选举的职责,该事项此前已经武汉市政府行政复议处理过,武汉市政府对其举报信作出回复,告知其反映的被选举权被侵犯的问题已经由江岸区民政局予以回复,江岸区政府亦对其作出情况说明。武汉市政府的回复并未重新设定李丹英的权利义务,对李丹英原权利义务不产生实际影响,属于《信访条例》规定的信访答复行为,李丹英对该回复行为不服申请行政复议,不属于《行政复议法》规定的行政复议范围,湖北省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。此外,李丹英认为江岸区政府不履行相关职责,其可以通过行政复议或行政诉讼等方式维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,其要求上级政府基于层级监督关系查处下级机关违法行为,并向湖北省政府申请复议直至提起诉讼,已不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易形成诉累。原审法院据此裁定驳回李丹英的起诉,认定事实清楚,适用法律正确,程序并无不当。

裁定驳回上诉,维持原裁定。


李丹英不服,向最高人民法院申请再审。


最高院认为

一、不履行复议决定如何救济

对于原初的争议,也就是再审申请人要求江岸区政府对田园社区居民选举委员会侵犯其被选举权进行查处的问题,武汉市政府的复议决定已经给予了救济,问题出在——江岸区政府没有履行复议决定,本案其实也正是因为行政复议决定的履行问题而引起。行政复议决定是行政复议机关根据申请人的要求,对具体行政行为进行审查后所得出的结论,一经生效,申请人、被申请人都应当履行。对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的应当如何救济,《行政复议法》第三十二条第二款规定:“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”,第三十七条还规定:“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。由此可见,对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看,这一监督程序的实现,是通过“行政复议机关负责法制工作的机构发现”,进而“向有关行政机关提出建议”,最终由“有关行政机关”作出处理的。固然,行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利所以,再审申请人援引《行政复议法》第三十二条和第三十七条,以此主张湖北省政府应当受理其复议申请,理由不能成立。


二、举报与被举报的“相关违法行为人”

再审申请人还援引《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号),认为该答复中提到的“相关违法行为人”,既可以是个人,也可以是行政机关,以此主张其具有行政复议申请人资格。经查,该答复的原意,系根据《行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定,对举报人是否与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为具有利害关系、进而具有行政复议申请人资格进行界定。根据该答复,举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。通常来讲,这里所说的“相关违法行为人”,一般指的是行政管理对象,而非行政机关。如果“相关违法行为人”是行政机关,举报人认为该行政机关的“相关违法行为”侵犯其合法权益,完全可以直接针对该行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼,并无先行举报的必要。


此外,举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”,在行政复议受理条件中,只是一项必要条件,而非充分条件。即使是“为维护自身合法权益”,但复议事项不属于法定复议范围,行政复议机关同样不予受理。因此,再审申请人以自己对于上述答复的解读,主张湖北省政府应当受理其复议申请,理由亦不能成立。


裁判结果

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李丹英的再审申请。


裁定原文

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书


(2018)最高法行申3316号


再审申请人(一审原告、二审上诉人)李丹英,女,汉族,住湖北省武汉市江岸区。


再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省人民政府,住所地湖北省武汉市武昌区洪山路7号。


法定代表人王晓东,该省人民政府省长。


再审申请人李丹英因诉湖北省人民政府(以下简称湖北省政府)不履行行政复议法定职责一案,不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终793号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

李丹英向湖北省武汉市中级人民法院起诉称:因田园社区居民选举委员会违反国家法律规定,侵犯李丹英被选举权,李丹英向武汉市江岸区人民政府(以下简称江岸区政府)举报要求查处。后江岸区政府不作为,李丹英向武汉市人民政府(以下简称武汉市政府)提起行政复议。武汉市政府作出武政复决〔2016〕第198号复议决定,责令江岸区政府对李丹英的举报进行处理并回告,但江岸区政府仍不履行该复议决定。李丹英遂于2016年11月21日向武汉市政府提交举报信,举报江岸区政府不作为违法,请武汉市政府责令江岸区政府履行职责并查处相关人员的违法行为。2016年12月12日,武汉市政府作出《关于李丹英同志的回复》。李丹英认为该回复侵犯其合法权益,遂向湖北省政府申请复议。湖北省政府作出鄂政复决〔2017〕26号《不予受理行政复议申请决定书》,认定李丹英申请事项属信访事项,不予受理李丹英的复议申请。李丹英认为,根据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》,李丹英具有行政复议申请人资格,湖北省政府不予受理复议申请违法。请求法院撤销湖北省政府作出的鄂政复决〔2017〕26号《不予受理行政复议申请决定书》,责令其履行行政复议法定职责,受理李丹英的复议申请。


湖北省武汉市中级人民法院一审认为:李丹英与江岸区政府不履行法定职责的争议已经过武汉市政府行政复议。此后,李丹英以举报信方式再次向武汉市政府举报江岸区政府不作为并要求查处相关责任人,该举报行为属于《信访条例》第二条规定的信访行为。武汉市政府对该信访事项作出的回复,不属于《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条规定的行政复议范围,李丹英就该信访事项不具有申请行政复议的权利。另一方面,《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中规定,“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格”。但本案中,李丹英并非举报“违法行为人”,而是举报行政机关违法。依照法律规定,若行政机关存在违法行为,李丹英可直接通过行政复议、行政诉讼的方式获得救济。其要求上级行政机关基于内部监督管理关系查处下级行政机关的违法行为,进而对上级行政机关的监督管理行为提起复议和诉讼,对于李丹英的权利保护既不经济也不直接,且易形成诉累。因此,本案中李丹英向湖北省政府提起复议要求武汉市政府查处江岸区政府不作为行为并追究相关人员责任,继而又针对湖北省政府不予受理其复议申请提起行政诉讼,缺乏权利保护的必要性和实效性。综上,李丹英向湖北省政府提出的复议申请不属于行政复议受案范围,湖北省政府不予受理其申请对其权利义务不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项、第二款的规定,作出(2017)鄂01行初162号行政裁定,驳回李丹英的起诉。


李丹英不服,提起上诉。


湖北省高级人民法院二审认为:本案系李丹英认为武汉市政府对其举报信作出的回复侵犯其合法权益,向湖北省政府申请行政复议被不予受理,继而对不予受理复议申请不服提起的诉讼。李丹英因田园社区居民选举委员会违法选举行为向江岸区政府投诉要求履行监督职责未果,武汉市政府作出复议决定责令江岸区政府对其投诉作出处理,后李丹英以举报信方式再次向武汉市政府举报江岸区政府不作为并查处相关人员。由上述事实可知,李丹英此次向武汉市政府提交举报信的实质是要求解决其诉江岸区政府不履行监督依法选举的职责,该事项此前已经武汉市政府行政复议处理过,武汉市政府对其举报信作出回复,告知其反映的被选举权被侵犯的问题已经由江岸区民政局予以回复,江岸区政府亦对其作出情况说明。武汉市政府的回复并未重新设定李丹英的权利义务,对李丹英原权利义务不产生实际影响,属于《信访条例》规定的信访答复行为,李丹英对该回复行为不服申请行政复议,不属于《行政复议法》规定的行政复议范围,湖北省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。此外,李丹英认为江岸区政府不履行相关职责,其可以通过行政复议或行政诉讼等方式维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,其要求上级政府基于层级监督关系查处下级机关违法行为,并向湖北省政府申请复议直至提起诉讼,已不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易形成诉累。原审法院据此裁定驳回李丹英的起诉,认定事实清楚,适用法律正确,程序并无不当。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。


李丹英向本院申请再审称:1.再审申请人依据《行政复议法》第三十二条、第三十七条的规定向武汉市政府举报江岸区政府不履行行政复议决定并要求查处相关责任人,符合法律规定。一审法院将举报认定为信访,属认定事实错误。2.一审法院认定再审申请人并非举报“违法行为人”,而是举报行政机关违法,属认定事实错误。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中提到的“相关违法行为人”既可以是个人,也可以是行政机关。申请人要求对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法查处,是维护自身权益的正当途径。从申请人提出举报请求起,就具有行政复议申请人资格,湖北省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》违反了上述答复的规定,适用法律错误,应予撤销。3.一审法院在没有开庭,没有要求被告提供证据证明其行政行为合法,没有质证,没有事实证据认定的前提下,作出裁定驳回起诉,必然适用法律错误。一审和二审法院不对当事人进行任何调查和询问,直接作出裁定,严重违反法定程序,影响公正审判。综上,请求:1.撤销一审和二审行政裁定;2.撤销再审被申请人作出的鄂政复决〔2017〕26号《不予受理行政复议申请决定书》,判令再审被申请人限期履行法定职责,受理申请人的行政复议申请;3.公开开庭审理本案,同步录音、录像、同步查看笔录。


本院认为:本件诉讼,告的是湖北省政府的《不予受理行政复议申请决定书》,在再审申请人向湖北省政府申请复议之前,有过一段比较繁复的过程,对此作一番简单梳理,或许有助于我们找出案件的症结之所在。


一、本案如何走向复议


根据再审申请人的诉状载明的事实,最初,再审申请人是认为田园社区居民选举委员会违反国家法律规定,侵犯其被选举权,向武汉市江岸区政府举报要求查处。后因江岸区政府不作为,又向武汉市政府提起行政复议。武汉市政府认定江岸区政府构成行政不作为,并责令江岸区政府对申请人的举报进行处理并告知。但江岸区政府仍不履行该复议决定,再审申请人遂向武汉市政府提交举报信,在武汉市政府作出《关于李丹英同志〈举报信〉的回复》之后,再审申请人认为该回复侵犯其合法权益,乃向湖北省政府申请行政复议,湖北省政府作出了本案被诉的《不予受理行政复议申请决定书》。


二、不履行复议决定如何救济


由此可见,对于原初的争议,也就是再审申请人要求江岸区政府对田园社区居民选举委员会侵犯其被选举权进行查处的问题,武汉市政府的复议决定已经给予了救济,问题出在——江岸区政府没有履行复议决定,本案其实也正是因为行政复议决定的履行问题而引起。行政复议决定是行政复议机关根据申请人的要求,对具体行政行为进行审查后所得出的结论,一经生效,申请人、被申请人都应当履行。对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的应当如何救济,《行政复议法》第三十二条第二款规定:“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”,第三十七条还规定:“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”由此可见,对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看,这一监督程序的实现,是通过“行政复议机关负责法制工作的机构发现”,进而“向有关行政机关提出建议”,最终由“有关行政机关”作出处理的。固然,行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。所以,再审申请人援引《行政复议法》第三十二条和第三十七条,以此主张湖北省政府应当受理其复议申请,理由不能成立。


三、举报与被举报的“相关违法行为人”


再审申请人还援引《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号),认为该答复中提到的“相关违法行为人”,既可以是个人,也可以是行政机关,以此主张其具有行政复议申请人资格。经查,该答复的原意,系根据《行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定,对举报人是否与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为具有利害关系、进而具有行政复议申请人资格进行界定。根据该答复,举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。通常来讲,这里所说的“相关违法行为人”,一般指的是行政管理对象,而非行政机关。如果“相关违法行为人”是行政机关,举报人认为该行政机关的“相关违法行为”侵犯其合法权益,完全可以直接针对该行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼,并无先行举报的必要。此外,举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”,在行政复议受理条件中,只是一项必要条件,而非充分条件。即使是“为维护自身合法权益”,但复议事项不属于法定复议范围,行政复议机关同样不予受理。因此,再审申请人以自己对于上述答复的解读,主张湖北省政府应当受理其复议申请,理由亦不能成立。


四、诉讼程序问题


一审法院系以不符合法定起诉条件为由裁定驳回再审申请人的起诉,并未进入实体审理,因此,再审申请人质疑一审法院“没有开庭”,“没有质证”,“直接作出裁定”,并无法律依据。


综上,再审申请人李丹英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:


驳回再审申请人李丹英的再审申请。



审 判 长 李广宇     

审 判 员 阎 巍     

审 判 员 仝 蕾     


二〇一八年八月三十一日

   法官助理 骆芳菲    

书 记 员 王昱力     


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